Die Nachbarschaftspolitik der Europäischen Union auf dem Prüfstand

Rezension / Compte rendu:
Nachbarschaftspolitik als neues Handlungsfeld der EU

Wie geht es weiter mit dem europäischen Integrationsprojekt? Der von Martin Koopmann (Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik, Berlin) und Christian Lequesne (Centre français de recherche en sciences sociales, Prag) herausgegebene Sammelband beleuchtet dazu einen Aspekt von zentraler Bedeutung: Die künftige Gestalt und das außenpolitische Profil der Europäischen Union entscheiden sich vor allem in der Nachbarschaft. Diese nachbarschaftliche Dimension in ihrer ganzen Komplexität zu verdeutlichen, ist das Verdienst des vorliegenden Bandes. Er befasst sich schwerpunktmäßig mit dem noch unscharfen Profil des neuen Politikfeldes, seiner östlichen und südlichen Komponente sowie seinem geopolitischen Kontext.
Um die EU angesichts abnehmender innerer Kohärenz sowie einer sich verschlechternden Sicherheitslage in ihrem Umfeld territorial zu arrondieren und zugleich die Nachbarräume zu stabilisieren, wurde die Europäische Nachbarschaftspolitik (ENP) geschaffen: Die institutionelle Vertiefung der Gemeinschaft konnte mit den Erweiterungen nicht mehr Schritt halten; Probleme wie Energieabhängigkeit, ungesteuerte Zuwanderung oder der radikalislamische Terrorismus stellten sich in den letzten Jahren immer drängender. Ziel des neuen Politikansatzes ist es, die EU mit einer Alternative zu dem bisher bevorzugten Stabilisierungsinstrument der Erweiterung auszustatten. Künftig sollen Stabilität und Reformen in der Nachbarschaft erreicht werden, auch ohne diesen Ländern eine Beitrittsperspektive zu gewähren.
Die ENP ist als Bestandteil der EU-Außenpolitik gedacht. Nach dem Ende des Kalten Krieges muss die EU ihre nähere Umgebung mehr und mehr gemäß ihren strategischen Interessen behandeln. Es kann nicht mehr darum gehen, durch Europäisierung die Nachbarländer in einer Weise zu verändern, dass sie wie EU-Staaten werden, so Dov Lynch, der allerdings feststellt: Die ENP hat die Logik der Erweiterungspolitik keinesfalls überwunden und ist daher noch nicht als wirkliche Außenpolitik zu bezeichnen.
Darüber hinaus hat die Europäische Nachbarschaftspolitik den Anspruch, eine spezifische Integrationsform - und damit mehr als Außenpolitik - zu sein, die zu einem möglichst hohen Integrationsgrad zwischen der EU und ihren Anrainern führt, zugleich jedoch einen Rest von Distanz bewahrt. Ein genaues Integrationsziel, eine Art privilegierter Partnerschaft, zeichnet sich allerdings noch nicht ab. Gleichzeitig kann die ENP eine künftige EU-Mitgliedschaft europäischer Nachbarstaaten nicht ausschließen, sie thematisiert sie nur nicht.
Die Spannung zwischen den Beitrittsambitionen vieler Nachbarstaaten und einer zunehmend verschlossenen und ihre Identität suchenden EU durchzieht das Buch. Martin Koopmann macht in der Einleitung eine Reihe überzeugender Reformvorschläge, um den Beitrittsdruck sowohl von der EU als auch von den Nachbarn zu nehmen und das neue Nachbarschaftsinstrument von der Perspektive einer Mitgliedschaft endgültig zu entkoppeln. Demnach dürfe die EU keine komplette politische und wirtschaftliche Transformation oder gar vollständige Übernahme des "acquis communautaire" von ihren Nachbarn fordern. Falsche Hoffnungen oder ein Beitrittsautomatismus ließen sich durch eine funktionale Zusammenarbeit, die sich lediglich auf einzelne Politikfelder konzentriert, vermeiden. Die EU-Anrainer hätten die freie Wahlmöglichkeit der jeweiligen Kooperationsbereiche. Sie könnten als gleichrangige Partner einen behutsameren und längerfristigen Modernisierungsprozess verfolgen, der zudem der Bevölkerung leichter vermittelbar wäre. Um dennoch das Stabilitätsziel nicht aufzugeben, gelte es, die Nachbarländer durch ausreichende Anreize, vor allem finanzielle Hilfen, zu Reformen zu motivieren.
Während die Europäische Nachbarschaftspolitik sich noch in ihrer formativen Phase befindet und die Europäische Union insgesamt eine Reflexionspause eingelegt hat, richten sich vor allem im Osten, dem ein eigener Teil des Buches gewidmet ist, hohe Erwartungen an die Gemeinschaft. So hat die Ukraine nach der so genannten "orangenen Revolution" ihren Anspruch auf eine EU-Mitgliedschaft angemeldet und empfindet die ENP als Degradierung beziehungsweise versucht, sie als Instrument auf dem Weg in die EU zu nutzen. Die Gemeinschaft scheint zur Zeit allerdings nicht bereit für die Aufnahme weiterer Länder und ist in dieser Frage gespalten. Neue Mitgliedstaaten wie Polen verstehen sich als Anwälte des Ostens und betrachten im Gegensatz zu den meisten anderen EU-Staaten die ENP als Instrument, um ihre Nachbarn auf einen EU-Beitritt vorzubereiten.
Ein weiteres Problem besteht in der Ausdehnung des Schengenregimes auf die neuen EU-Mitglieder. Der Ausbau dieses Sicherheitsprojekts läuft der Integration der Peripherie zuwider und führt in der osteuropäischen Nachbarschaft zu einem Graben, der ehemals zusammenhängende Regionen zerschneidet. Die Frage, ob die ENP in ihrer aktuellen Form ein geeignetes vermittelndes Instrument darstellt und inwieweit die neuen EU-Mitglieder die divergierenden Positionen einander annähern können, untersuchen Jirí Sedivy, Andrea Gawrich und Piotr Zalewski in Beiträgen zu Polen, zur Ukraine und zum Schengenraum.
Der Blick nach Süden, auf den ein weiteres Kapitel eingeht, zeigt, welch unterschiedliche Länder das EU-Nachbarschaftskonzept umfasst. Daher plädiert Martin Koopmann für eine stärkere Differenzierung der ENP und eine bessere regionale Zusammenarbeit. Nach dem Vorbild der Nordischen Dimension gelte es, alle Länder eines Raumes zusammenzuführen: EU-Mitglieder, "ENP-Länder" und auch EU-Kandidaten. Auf diese Weise würden künstliche Trennlinien überwunden. Die regionale Kohärenz lasse sich, so Koopmann, noch stärken durch die sektorale Zusammenarbeit benachbarter Staaten in jeweils einem Politikfeld, anstelle einer umfassenden bilateralen Kooperation zwischen der EU und einem Partnerland.
Für die südlichen EU-Nachbarn stellt sich die Beitrittsfrage nicht. Parallel zur EU-Osterweiterung hat die Gemeinschaft in den vergangenen zehn Jahren mit den nordafrikanischen und nahöstlichen Mittelmeeranrainern eine besondere regionale Kooperation aufgebaut, die Euro-Mediterrane Partnerschaft (EMP).
In ihrem Beitrag zum Verhältnis beider Nachbarschaftsinstrumente kommt Dorothée Schmid zu dem Schluss, dass die ENP als neues, übergreifendes Konzept die EMP langfristig ablösen wird. Jedoch sei der etablierte regionale Partnerschaftsrahmen der EMP heute, wo weltweit die Aufmerksamkeit für den Mittelmeerraum steige und zudem die USA aktiv würden, wertvoller denn je und könne die neuen strategischen Ansätze der EU flankieren. Diese europäische Alternative müsse erhalten und ausgebaut werden.
In den angrenzenden Räumen stößt die Europäische Union auf die Interessen anderer Mächte, vor allem Russlands und der Vereinigten Staaten von Amerika. Die Europäische Nachbarschaftspolitik kann nicht ohne diesen geopolitischen Kontext betrachtet werden. Dem ist ein weiterer Schwerpunkt des Buches gewidmet (Beiträge von Anne de Tinguy und Carlo Masala).
Auf dem Gebiet der gemeinsamen überlappenden Nachbarschaft sind die EU und Russland Konkurrenten. Russland nimmt nicht an der ENP teil und will als herausgehobener Partner bei der Neuordnung Europas mitwirken. Besonders konfliktträchtige Themen zwischen beiden Seiten sind die EU-Erweiterung und die ENP. Moskau begreift die Osterweiterung der EU als Verlust ehemaligen Einflussgebietes und begegnet der ENP, die sein verbliebenes "nahes Ausland" einbezieht, mit Misstrauen. Die Aufrechterhaltung seines Einflusses im GUS-Raum hat für Russland höchste Priorität, EU-Interventionen sind nicht willkommen. Russland fürchtet vor allem die Demokratisierungsbemühungen der EU, die ihm unliebsame Regimewechsel auslösen könnten. "Frozen conflicts", zum Beispiel um Transnistrien oder im Kaukasus, bleiben im russischen Interesse unbearbeitet. Die Annäherung von GUS-Staaten an die EU führt regelmäßig zu Spannungen zwischen Russland und der EU; wichtigstes geopolitisches Streitobjekt ist die Ukraine.
Eine zentrale Rahmenbedingung für ENP und EMP ist die Politik der USA. So ist in den letzten Jahren das amerikanische Interesse an der Mittelmeerregion und am Nahen und Mittleren Osten gestiegen. 2004 hat die Bush-Regierung ihre "Greater Middle East Initiative" vorgelegt, ein umfassender politischer Ansatz mit dem Ziel der Demokratisierung der Region und eigener handelspolitischer Komponente sowie mit dem Anspruch eines neuen gemeinsamen transatlantischen Projekts. Der amerikanische Vorstoß könnte allerdings Ursache transatlantischer Konflikte sein, berücksichtigt er doch die bestehenden europäischen Instrumente nicht oder läuft diesen sogar zuwider. Beide Ansätze sind weniger komplementär als kompetitiv.
Ein Wettlauf zwischen EU und USA um die Region deutet sich an, so die Einschätzung von Masala. Das künftige Grundmuster der euroatlantischen Beziehungen im Mittelmeerraum werde ein Wechsel zwischen strategisch begründeten Konflikten und zeitweiliger "Von-Fall-zu-Fall"-Kooperation sein. Ein Werben um die Anrainer werde deren Position stärken. Die klassische Arbeitsteilung zwischen EU und USA (soft und hard power) sei eher unwahrscheinlich. Um zu einer Verständigung zu kommen und die Region erfolgreich zu transformieren, müssten sich beide Seiten zu einem neuen gemeinsamen Ansatz oder zumindest zu einer besseren Koordinierung durchringen.
Gilles Lepesant und Steffen Angenendt behandeln schließlich mit den Politikfeldern Energie und Migration noch zwei entscheidende Großbaustellen in der europäischen Nachbarschaft. Lepesant macht klar, dass die sichere Versorgung der EU mit fossilen Brennstoffen ein Schlüsselthema für die EU-Außenpolitik und vor allem die ENP ist, dem sich die Gemeinschaft allerdings erst mit Verzögerung gewidmet hat. Dabei war das Thema Energie von jeher ein vorrangiger Integrationsschwerpunkt der EG/EU und könnte vielleicht auf der weiteren Bühne noch einmal diese Rolle spielen und durch das Mittel der Institutionalisierung konkreter gemeinsamer Interessen Gegensätze überwinden helfen. Das langfristige Ziel, so Lepesant, dürfe nichts geringeres sein als eine harmonisierte Energieregion, die den gesamten Kontinent und die angrenzenden Räume umfasst.
Auf dem Gebiet der Migration agiert die EU im Spannungsfeld zwischen einem immer größeren Zuwanderungsdruck und einem steigenden Bedarf an bestimmten Einwanderergruppen. Während für die Gemeinschaft der Aspekt der Sicherheit in den letzten Jahren immer stärker in den Vordergrund gerückt ist, plädieren die Nachbarn für eine größere Öffnung. Die ENP, so Angenendt, sei auf dem Gebiet der Migration bislang wenig konkret, befinde sich jedoch mit dem Ziel der umfassenden Stabilisierung der Nachbarländer und der Betonung der Menschenrechte auf dem richtigen Weg.
Insgesamt illustrieren die elf Beiträge des vorliegenden Sammelbandes die enorme thematische Bandbreite der EU-nachbarschaftlichen Agenda, aber vor allem den dringenden Handlungsbedarf im europäischen Umfeld. Schließlich gewinnt der Leser die Erkenntnis: EU-Außenpolitik beginnt in der Nachbarschaft.
Lucas Lypp